Formação Histórica e Autonomia Científica do Direito Administrativo

Recorte temático objetivo

Análise da evolução histórica do Direito Administrativo, desde a inexistência de autonomia científica no Antigo Regime até sua consolidação como ramo jurídico autônomo no Estado de Direito pós-revolucionário, com ênfase nos fundamentos filosóficos, na diversidade de sistemas jurídicos (romanístico e common law) e na variabilidade de seu conteúdo conforme o modelo de Estado adotado.

🔹 STF

Posição atual. A Suprema Corte consagra o regime jurídico-administrativo como derivação direta dos princípios constitucionais explícitos e implícitos da Administração Pública (art. 37, caput, da CRFB/88). O Tribunal reafirma a dupla finalidade do Direito Administrativo: instrumentalizar a persecução do interesse público primário e, simultaneamente, erigir barreiras de contenção ao exercício do poder estatal, assegurando a proteção dos direitos fundamentais. Nesse sentido, o STF reconhece que o princípio da legalidade administrativa, em sua acepção contemporânea, transcende a mera submissão à lei formal, incorporando a noção de juridicidade, que impõe à Administração Pública a observância do bloco de legalidade composto pela Constituição, leis, princípios gerais do direito e atos normativos infralegais .

Evolução relevante. A evolução da jurisprudência do STF reflete a transição do modelo liberal clássico para o Estado Social e Democrático de Direito. Inicialmente, a Corte adotava uma postura de autocontenção na sindicância do mérito administrativo, limitando-se ao controle de legalidade estrita. Progressivamente, passou a admitir o controle de juridicidade da discricionariedade administrativa, especialmente quando a opção do administrador público revela-se desproporcional, irrazoável ou desvinculada da finalidade pública legalmente prevista. Ademais, o Tribunal tem modulado os efeitos de suas decisões em matéria administrativa, reconhecendo a necessidade de preservação da segurança jurídica e da boa-fé em situações consolidadas, aplicando a teoria do fato consumado com temperamentos.

Temas de repercussão geral. Destacam-se os seguintes temas com impacto direto na conformação do Direito Administrativo contemporâneo: (i) Tema 642 – Responsabilidade civil do Estado por morte de detento sob custódia, reafirmando a responsabilidade objetiva fundada no risco administrativo (art. 37, §6º, CRFB/88); (ii) Tema 184 – Competência para julgamento de causas envolvendo aposentadoria complementar de servidores públicos, evidenciando a complexidade da repartição de competências no federalismo brasileiro; (iii) Tema 445 – Limites do poder de polícia municipal na fixação de horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais, em que se reconhece a competência concorrente para legislar sobre assuntos de interesse local; e (iv) Tema 181 – Necessidade de prévia dotação orçamentária para concessão de reajuste a servidores, em prestígio ao princípio da legalidade orçamentária e à vedação de aumento de despesa sem prévia previsão.

🔹 STJ

Entendimento consolidado. O Superior Tribunal de Justiça, no exercício de sua função nomofilácica, tem consolidado teses que operacionalizam o regime jurídico-administrativo no plano infraconstitucional. É pacífico o entendimento quanto à aplicabilidade da teoria dos motivos determinantes, segundo a qual a validade do ato administrativo vincula-se à existência e veracidade dos motivos de fato e de direito declinados pela Administração. Igualmente consolidada está a orientação que prestigia a autotutela administrativa (Súmula 473 do STF), permitindo à Administração anular seus próprios atos quando eivados de ilegalidade, ou revogá-los por conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e o prazo decadencial quinquenal do art. 54 da Lei nº 9.784/99. No campo disciplinar, o STJ possui jurisprudência firme no sentido de que o controle judicial do processo administrativo disciplinar restringe-se aos aspectos de legalidade e observância do devido processo legal, sendo vedada a incursão no mérito da sanção aplicada .

Precedentes relevantes. Merecem destaque: (i) REsp nº 1.854.147/SP (Tema 1025), que fixou a tese sobre a prescrição da pretensão executória da multa administrativa, aplicando-se o prazo prescricional da lei de execução fiscal quando a Administração aparelha o título executivo extrajudicial; (ii) REsp nº 1.338.942/RS, em que se reafirmou a responsabilidade objetiva do Estado nos casos de omissão específica, quando o dever legal de agir era individualizado; (iii) AgInt no REsp nº 1.599.530/RJ, que consagrou a impossibilidade de invocação do princípio da isonomia para convalidar ato ilegal, rejeitando a chamada “isonomia in malam partem” no âmbito administrativo; e (iv) MS nº 21.882/DF, em que se assentou que o termo inicial do prazo decadencial para a Administração anular ato favorável ao administrado é a data da ciência do vício de legalidade pelo órgão competente, e não a data da prática do ato viciado.

🔹 Doutrina

Majoritária. A doutrina amplamente majoritária, encabeçada por Celso Antônio Bandeira de Mello, reconhece que o Direito Administrativo se estrutura sobre dois pilares fundamentais e dialéticos: a supremacia do interesse público sobre o privado e a indisponibilidade do interesse público. Dessa matriz exsurgem as prerrogativas da Administração (poder de polícia, cláusulas exorbitantes, presunção de legitimidade dos atos administrativos) e as correlatas sujeições (dever de licitar, concurso público, motivação dos atos). No que tange à formação histórica, a doutrina majoritária acolhe a tese de que o Direito Administrativo é produto do Estado de Direito, forjado a partir das Revoluções Burguesas e da consagração do princípio da separação de poderes. Reconhece-se, ademais, a influência preponderante do sistema francês do contencioso administrativo na modelagem inicial do ramo, ainda que o ordenamento brasileiro tenha adotado a jurisdição una.

Minoritária (divergências relevantes). Há vertente doutrinária, de inspiração mais crítica, que questiona a existência de um princípio autônomo da supremacia do interesse público, advogando sua substituição pelo princípio da ponderação de interesses ou pela proporcionalidade. Autores como Humberto Ávila e Marçal Justen Filho sustentam que o interesse público não é um dado apriorístico, mas o resultado de um processo de ponderação entre os interesses individuais e coletivos em jogo, o que mitiga a noção de supremacia abstrata do Estado. Outra divergência relevante reside na classificação do Direito Administrativo brasileiro quanto ao sistema de jurisdição: embora a doutrina tradicional o enquadre como adepto da jurisdição una, há quem sustente, como Odete Medauar, que a existência de processos administrativos com força de coisa julgada administrativa (contencioso administrativo impróprio) aproxima o Brasil, em alguma medida, do modelo dualista francês, criando uma zona de intersecção entre os sistemas.

🔹 LEGISLAÇÃO

Dispositivos legais mais cobrados. A compreensão da formação e autonomia do Direito Administrativo perpassa, obrigatoriamente, pela análise dos seguintes dispositivos constitucionais e legais: (i) Art. 37, caput e §6º, da CRFB/88 – alicerces do regime jurídico-administrativo pátrio, consagrando os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, bem como a responsabilidade civil objetiva do Estado; (ii) Art. 5º, incisos XXXV e LV, da CRFB/88 – garantia de acesso à jurisdição una e garantia do contraditório e ampla defesa no processo administrativo; (iii) Art. 2º da Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal) – que, em sua literalidade, estabelece: “A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência”; (iv) Art. 54 da Lei nº 9.784/1999 – que, reproduzido em sua essência: “O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”; e (v) Art. 1º da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021) – que delimita o escopo da improbidade administrativa e reafirma a exigência de elemento subjetivo (dolo) para configuração do ato ímprobo, exceto nas hipóteses de enriquecimento ilícito.

🔹 JURISPRUDÊNCIA E PRECEDENTES

Súmulas. No âmbito do STF, são de observância obrigatória para o tema: Súmula 346 – “A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos”; Súmula 473 – “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. No âmbito do STJ, destaca-se a Súmula 633 – “A Lei n. 9.784/1999, especialmente no que diz respeito ao prazo decadencial para a revisão de atos administrativos, aplica-se aos Estados e Municípios, ainda que de forma subsidiária, na ausência de lei específica”.

Teses. Destacam-se: (i) Tese firmada no MS 23.262/DF (STF) – Declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 170 da Lei 8.112/90, por violação ao princípio da presunção de inocência, vedando o registro de fatos desabonadores nos assentamentos funcionais do servidor quando extinta a punibilidade pela prescrição; (ii) Tese firmada no REsp 1.854.147/SP (STJ - Tema 1025) – “A pretensão executória de multa administrativa, constituída em processo administrativo, prescreve no mesmo prazo da ação de execução fiscal, contado da data da constituição definitiva do crédito” .

Julgados relevantes. STF – MS 35.412/DF (Rel. Min. Alexandre de Moraes) – Reafirmação da competência do Tribunal de Contas da União para fiscalizar a aplicação de recursos públicos federais transferidos a Estados e Municípios mediante convênio, evidenciando a amplitude do controle externo da Administração Pública. STJ – RMS 61.590/RJ (Rel. Min. Og Fernandes) – Decisão que consolidou o entendimento de que a ausência de notificação pessoal do contribuinte acerca da lavratura de auto de infração viola o devido processo legal administrativo, acarretando a nulidade do lançamento tributário. STF – RE 851.421/DF (Rel. Min. Luiz Fux) – Tema 885 – Fixação da tese de que “É inconstitucional o uso, pela Administração Pública, de procedimento de averiguação de bens e direitos, sem a prévia instauração de processo administrativo, para fins de aplicação da pena de perdimento de bens”, reforçando a imprescindibilidade do processo como meio de contenção do poder estatal e garantia dos direitos fundamentais.