Formação Histórica e Autonomia Científica do Direito Administrativo

Recorte temático objetivo

Análise da evolução histórica do Direito Administrativo, desde a inexistência de autonomia científica no Antigo Regime até sua consolidação como ramo jurídico autônomo no Estado de Direito pós-revolucionário, com ênfase nos fundamentos filosóficos, na diversidade de sistemas jurídicos (romanístico e common law) e na variabilidade de seu conteúdo conforme o modelo de Estado adotado.

Vamos entender a formação do Direito Administrativo não como uma mera sucessão de datas e escolas, mas como a progressiva construção de uma lógica de contenção do poder. O que você precisa extrair desse capítulo, caro colega, é a razão de ser do regime jurídico-administrativo. Para isso, partimos de uma premissa fundamental: o Direito Administrativo é um fenômeno da Modernidade. Não se trata de afirmar que a administração pública inexistia antes; ela existia, e muito, mas operava sob uma lógica distinta, a da insindicabilidade.

No período medieval, sob o chamado Estado de Polícia, o soberano concentrava as funções que hoje chamamos de legislativa, executiva e judiciária. A vontade do rei era a fonte primária de normatividade. A consequência prática e imediata desse arranjo para o candidato à magistratura é a compreensão de que não havia uma relação jurídica entre Estado e súdito, mas uma relação de sujeição pessoal. A administração se confundia com a gestão do patrimônio privado do príncipe. O brocardo the king can do no wrong não era uma garantia de infalibilidade moral, mas um postulado jurídico-processual: o rei não podia ser levado a juízo perante seus próprios tribunais. Esse é o substrato da teoria da irresponsabilidade estatal, cujo resquício prático mais evidente é a lenta e tardia evolução da responsabilidade civil objetiva do Estado, que só se consolida plenamente no Brasil com a Constituição de 1946 e, sobretudo, com o art. 37, §6º da CRFB/88.

O ponto de inflexão, e aqui reside a chave da autonomia científica, é a transição para o Estado de Direito. Essa transição é marcada por dois instrumentos jurídicos que você deve ter sempre em mente como as vigas-mestras do Direito Administrativo contemporâneo: o princípio da legalidade e a separação de poderes.

A legalidade, nesse contexto fundacional, opera uma subversão da lógica absolutista: o governante deixa de estar acima da lei para estar submetido a ela. É a lógica da autovinculação estatal. A Administração Pública só pode fazer o que a lei autoriza ou determina. Esse é o princípio da legalidade estrita ou da vinculação positiva à lei, que diferencia o regime público do regime privado (onde vigora a autonomia da vontade). Em prova de sentença ou em uma análise de ato administrativo, a primeira pergunta operacional que você deve fazer é: existe previsão legal para essa conduta estatal? Se a resposta for negativa, o ato já nasce com o vício de legalidade.

A separação de poderes, por sua vez, cria a função administrativa como uma função distinta da legislativa e da jurisdicional. Com isso, cria-se a necessidade de um direito específico para reger essa função. É nesse vácuo de regulamentação que surge o Direito Administrativo como ramo autônomo. Ele não regula as relações entre iguais (Direito Civil), mas as relações verticalizadas entre o Estado-poder e o administrado.

Aqui surge a polêmica doutrinária sobre a francesia do Direito Administrativo. Para compreender isso de forma operacional, pense na estrutura do Conselho de Estado francês e na jurisdição administrativa (contencioso administrativo). Na França pós-revolucionária, havia uma desconfiança visceral do Judiciário comum (Parlements do Antigo Regime), que era visto como um reduto da nobreza conservadora. A solução foi proibir o Judiciário de julgar a Administração (Lei de 16-24 de agosto de 1790). Criou-se, então, uma justiça especializada, administrativa, para julgar os litígios envolvendo o Poder Público. Essa dualidade de jurisdição é a marca registrada do sistema europeu continental.

É por isso que autores como Hauriou afirmam que o Direito Administrativo é um produto exclusivo dessa ruptura. Onde não houve essa ruptura e essa dualidade, como na Inglaterra, a lógica é diversa. No sistema do common law, não há juiz administrativo; há um só juiz para o Estado e para o particular. A lógica é a da Rule of Law de Dicey: todos estão submetidos ao mesmo direito comum (ordinary law). A consequência prática disso é brutal: no sistema anglo-saxão, o Direito Administrativo demorou a se desenvolver como ramo autônomo. As prerrogativas da Administração, como a autotutela ou as cláusulas exorbitantes, são vistas com extrema reserva. O Estado, em juízo, tende a ser tratado mais próximo de um particular.

Agora, uma ressalva importantíssima para não cairmos em simplismos de prova: a afirmação de que “não existe Direito Administrativo no common law” está superada. Com o advento do Welfare State (Estado do Bem-Estar Social) no século XX, a Inglaterra e os EUA viram florescer uma imensa gama de agencies e órgãos reguladores, e com eles, um corpo de regras e princípios próprios, denominado Administrative Law. A diferença persiste na intensidade das prerrogativas e na origem jurisprudencial do direito, mas não na inexistência do fenômeno administrativo regulado.

No Brasil, como sabemos, adotamos o sistema de jurisdição una (art. 5º, XXXV da CRFB/88). Não temos o contencioso administrativo francês. Qualquer lesão ou ameaça a direito pode ser levada ao Poder Judiciário, ainda que a demanda envolva a Fazenda Pública. Contudo, e aqui está a contradição que confunde muitos, o nosso Direito Administrativo material é essencialmente europeu continental. Nós importamos a teoria do ato administrativo, a teoria do serviço público, os conceitos de poder de polícia e de autotutela. Temos a forma do common law (unicidade de jurisdição), mas o conteúdo da civil law (regime jurídico-administrativo exorbitante).

Essa tensão é fundamental para resolver casos concretos. Por exemplo: ao analisar a possibilidade de a Administração anular seus próprios atos ilegais (Súmula 473 do STF), estamos diante de um privilégio processual de matriz europeia (autotutela) que se exerce sob o controle final de um Judiciário único.

Por fim, a evolução do Estado Liberal para o Estado Social (Estado-Providência) amplia o objeto do Direito Administrativo. Não se trata mais apenas de polícia administrativa e segurança. O Estado passa a prestar saúde, educação, previdência e a intervir no domínio econômico (art. 173 e 174 da CRFB/88). Isso faz surgir novos institutos que você deve conhecer para a prova: as agências reguladoras (influência do direito americano), as parcerias público-privadas, o terceiro setor e a discussão sobre a subsidiariedade do direito privado na atuação estatal.

Em suma, caro colega, compreender a formação histórica do Direito Administrativo é compreender a tensão permanente entre autoridade (prerrogativas herdadas do absolutismo, mas juridicizadas) e liberdade (direitos individuais garantidos pela legalidade e pelo acesso à Justiça). Essa é a matriz de qualquer boa resposta de Direito Administrativo na prova da magistratura.