Recorte temático objetivo

Análise da evolução histórica do Direito Administrativo, desde a inexistência de autonomia científica no Antigo Regime até sua consolidação como ramo jurídico autônomo no Estado de Direito pós-revolucionário, com ênfase nos fundamentos filosóficos, na diversidade de sistemas jurídicos (romanístico e common law) e na variabilidade de seu conteúdo conforme o modelo de Estado adotado.

Inexistência de autonomia no período pré-moderno. O Direito Administrativo, como ramo autônomo, surge apenas no interstício dos séculos XVIII e XIX, embora normas de natureza administrativa sempre tenham existido como manifestação inerente à organização estatal. Na vigência do jus civile, tais normas encontravam-se dispersas e subsumidas ao regime jurídico comum aplicável às relações privadas, versando pontualmente sobre competência de órgãos, poderes fiscais e uso de bens públicos, sem que houvesse uma sistematização fundada em princípios informadores próprios que lhe conferissem unidade dogmática.

O Estado de Polícia e a irresponsabilidade soberana. A Idade Média, caracterizada pelas monarquias absolutas, revelou-se ambiente infenso ao florescimento do Direito Administrativo, pois o poder soberano se concentrava integralmente na figura do monarca. Nesse período, designado Estado de Polícia, o direito público se exauria em um preceito legitimador da vontade real ilimitada, consubstanciado nos brocardos quod regi placuit lex est, the king can do no wrong e le roi ne peut mal faire. A ausência de tribunais independentes e a impossibilidade de submeter o soberano à jurisdição ordinária constituíram o fundamento da teoria da irresponsabilidade estatal, resquício do absolutismo que, paradoxalmente, perdurou em certos ordenamentos mesmo após o advento do Estado Moderno.

Contribuições medievais e o germe da publicística. A despeito da carência de autonomia científica, aponta-se na produção dos glosadores, notadamente entre os séculos XIII e XIV, os embriões do pensamento jurídico-público. O resgate dos últimos livros do Código Justiniano por Andrea Bonello, o estudo do Liber Constitutionis do parlamento de Melfi e, sobretudo, a obra de Bartolo de Sassoferrato lançaram as bases da teorização do Estado Moderno, ainda que circunscritas a uma análise de estruturas fiscais e administrativas de um império já extinto.

O advento do Estado de Direito como marco fundacional. A formação do Direito Administrativo como ciência autônoma é indissociável do advento do Estado de Direito e sua estruturação sobre dois pilares fundamentais. O princípio da legalidade, que impõe a submissão dos governantes à lei, com supremacia da Constituição, e o princípio da separação de poderes, instrumento de tutela dos direitos individuais perante o Estado. Disso decorre a assertiva doutrinária de que o Direito Administrativo é fruto das Revoluções que suplantaram o regime absolutista, instituindo um processo jurídico como contenção e baliza para a atuação do poder estatal.

Tese da origem francesa exclusiva e a continentalidade do instituto. Há corrente doutrinária, sustentada por autores como Hauriou, Fleiner e Zanobini, que defende ser o Direito Administrativo um produto exclusivo da ruptura revolucionária francesa e, portanto, circunscrito aos sistemas da Europa continental que vivenciaram tal corte histórico. Segundo essa perspectiva, o direito inglês, por não ter sofrido a referida clivagem entre o mundo feudal e o burguês, não conheceria um Direito Administrativo stricto sensu, sendo este um instrumento de defesa do Estado burguês contra as classes derrubadas e as forças aliadas posteriormente contidas, o que impediria a generalização conceitual para além de seus limites espácio-temporais originários.

Refutação da exclusividade e variação conforme o tipo de Estado. Não subsiste a tese de exclusividade europeia, sendo correto afirmar que o conteúdo e a intensidade do Direito Administrativo variam no tempo e no espaço conforme a tipologia estatal adotada. Enquanto no Estado de Polícia o objeto é exíguo, limitado à manutenção da ordem pública, no Estado do Bem-Estar Social a hipertrofia da máquina administrativa e a assunção de atividades sociais e econômicas implicam significativa ampliação do campo de incidência das normas de direito público, com a correlata expansão do conceito de serviço público e o surgimento de microssistemas híbridos, como o direito econômico.

Influência dos sistemas romanístico e do common law. O desenvolvimento dogmático do Direito Administrativo recebeu contribuições distintas: o sistema francês, de índole exegética e jurisprudencial, forjado na atuação dos Tribunais Administrativos; o sistema alemão, que inaugurou a elaboração científica do ramo; e o sistema italiano, que conciliou a vertente legalista com a sistemática científica. Em contraposição, o sistema anglo-americano, fundado no common law, caracteriza-se por um menor desenvolvimento orgânico do Direito Administrativo e maior aplicação subsidiária do direito privado, fenômeno explicado pela centralidade da jurisprudência e pela ausência da ruptura revolucionária de matriz francesa.

Evolução e fontes no ordenamento brasileiro. O Direito Administrativo brasileiro, embora filiado ao sistema de base romanística (europeu-continental), não se manteve imune a influxos exógenos, sofrendo influência do pragmatismo do common law e, contemporaneamente, de institutos forjados no âmbito do direito comunitário europeu. O estudo da disciplina compreende, assim, a análise dos fundamentos constitucionais e filosóficos, a identificação das transformações paradigmáticas do regime jurídico administrativo e a delimitação de seu objeto, fontes e conceito operacional.